Como as Américas falharam em matéria de liberdade de imprensa

Por Carlos Lauría

O presidente equatoriano Rafael Correa surgiu na 42ª Assembleia Geral da Organização dos Estados Americanos em Cochabamba, Bolívia, com uma demonstração de força e determinação sem precedentes. Acompanhado por uma delegação composta por dezenas de funcionários equatorianos, Correa foi o único chefe de Estado – além do anfitrião, o presidente boliviano Evo Morales – a participar da Assembleia da OEA, tradicionalmente um encontro de ministros de relações exteriores. Mas a sua meta não era simplesmente quebrar o protocolo.

Deixando de lado o que supostamente era o principal item da agenda da assembleia, a segurança alimentar, Correa investiu contra o braço de direitos humanos da OEA e instou os 34 Estados membros da organização a aprovarem mudanças drásticas. “O neocolonialismo acabou,” declarou em um discurso agressivo de uma hora no qual classificou a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) e seu relator especial para a liberdade de expressão como ferramentas de política externa dos Estados Unidos que passam por cima das decisões soberanas dos países-membros.

Que Correa e um bloco aliado na OEA defendessem uma ideia dessas não surpreendeu. O presidente equatoriano estava em conflito com a comissão desde que esta o denunciou por usar leis penais de difamação para retaliar críticas da imprensa. Mas Correa realizou mais do que isso. Ele e seus aliados conseguiram a aprovação de decisões preliminares que poderiam destruir o cerne do sistema que protege os direitos humanos e a liberdade de imprensa. E fez isso com o apoio de pesos pesados como o Brasil.

“É extremamente grave que um grupo de países com sérios problemas institucionais e de direitos humanos busquem desmantelar o sistema Interamericano,” afirmou Santiago Cantón, que foi secretário-executivo da Comissão de Direitos Humanos até deixar o cargo pouco depois da Assembleia de junho de 2012 em Cochabamba. “Países que deveriam estar liderando a defesa do sistema – Brasil, Argentina, Colômbia e Peru – infelizmente não estão fazendo isso por diversas razões,” disse ele, que agora dirige o Centro Robert F. Kennedy para a Justiça e os Direitos Humanos.

Em suma, o bloco liderado pelo Equador obteve a aprovação inicial para uma série de mudanças que impediriam a relatoria de publicar informes detalhados sobre a liberdade de expressão, de procurar apoio financeiro independente, e que a colocariam sob um controle maior dos Estados membros. As mudanças fazem parte de uma revisão mais ampla do mandato da CIDH que será debatido pela Assembleia Geral em 2013. Como delineada atualmente, a reforma limitaria a habilidade da comissão de promulgar recomendações, conhecidas como medidas cautelares, que exijam que os países membros tomem medidas corretivas imediatas em caso de graves abusos dos direitos humanos.

Embora em teoria os planos possam ser rejeitados, muitos analistas acreditam que algum desmonte no sistema de direitos humanos seja inevitável. “A autonomia da comissão sofreu um duro golpe,” afirmou o jornalista peruano Ricardo Uceda, diretor-executivo do grupo de imprensa regional Instituto Prensa y Sociedad, o IPYS. De acordo com os planos, disse ele, os próprios governos que são monitorados por potenciais violações dos direitos humanos teriam o poder de decidir os termos deste controle. “De agora em diante,” disse Uceda, “os governos poderão pegar as tesouras e fazer os trajes sob medida”.

Durante sua longa história, o sistema de direitos humanos da OEA serviu como a última linha de defesa de cidadãos que enfrentam um tratamento abusivo em todo o hemisfério. Interveio diretamente em casos de perigo iminente – ordenando a governos que garantissem a segurança de jornalistas ameaçados, por exemplo – e publicou relatórios aprofundados que laçaram luz sobre abusos sistêmicos dos direitos humanos. Amplamente considerado como um modelo internacional, a comissão e seu relator têm defendido princípios democráticos fundamentais como o devido processo, a separação dos poderes, e a liberdade de expressão.

Porém, o sistema de direitos humanos não foi vítima simplesmente de uma investida agressiva por parte de líderes regionais que se opõem à sua missão principal. Também foi deixado desprotegido por outros líderes regionais que se consideravam prejudicados por decisões da comissão e que pareciam descontentes com o portfólio em expansão do órgão.

O ataque para enfraquecer o sistema foi liderado pelo Equador e pelo bloco conhecido como Aliança Bolivariana para as Américas, ou ALBA, que também inclui Venezuela, Bolívia, Nicarágua, Cuba, Dominica, Antígua e Barbuda, e São Vicente e as Granadinas. Na reunião de Cochabamba, os membros da ALBA ameaçaram se retirar do órgão de direitos humanos se este não fosse reestruturado de acordo com seu parecer (e, de fato, a Venezuela anunciou a sua retirada da Convenção Americana de Direitos Humanos em setembro de 2012). Diversos países da ALBA têm péssimos antecedentes quanto à liberdade de imprensa. O governo de Correa, por exemplo, promulgou uma série de leis para restringir a liberdade de expressão, tachou críticos de mentirosos, e iniciou processos penais contra detratores. Muitas de suas ações assemelham-se às adotadas pelo governo venezuelano de Hugo Chávez. Cuba possui algumas das leis anti-imprensa mais severas do mundo, enquanto os governos da Bolívia e da Nicarágua têm criado políticas adversas a jornalistas.

Propostas como as promovidas pelo Equador e pelo bloco da ALBA teriam, normalmente, sido examinadas pela própria CIDH, que então tomaria uma decisão sobre a sua adoção. O processo é concebido para isolar a CIDH de pressões políticas interpostas por Estados membros que, invariavelmente, recebem críticas periódicas da comissão.

Mas, em Cochabamba, a ALBA se aproveitou do enfraquecido apoio dos países membros ao sistema de direitos humanos, persuadindo a Assembleia Geral a permitir que sua proposta avançasse fora do processo usual de revisão. Em vez de a CIDH fazer sua própria determinação, o Conselho Permanente do OEA, composto por embaixadores dos Estados membros, foi incumbido de elaborar uma revisão estatuária que abrangerá as recomendações da ALBA. A Assembleia Geral deverá se pronunciar sobre a reforma em março de 2013.

A ALBA também se aproveitou da prática da OEA de decidir questões por consenso, em vez de por votação nominal. Somente a Costa Rica, os Estados Unidos e o Canadá defenderam oficialmente em Cochabamba o sistema de direitos humanos e insistiram para que as propostas da ALBA tramitassem pelo processo normal de revisão. Outras nações não se manifestaram – e seu silêncio representou apoio ao plano liderado pelo Equador.

Foi notória a falta de ação do Brasil na defesa do sistema – seus líderes ainda estavam incomodados por uma decisão da CIDH em 2011 que instou o governo da presidente Dilma Rousseff a suspender a construção da usina de Belo Monte, no norte do país. Com a expectativa de ser concluído em 2015, o projeto hidroelétrico de U$17 bilhões tem sido fonte de controvérsias desde que comunidades indígenas e ambientalistas declararam que poderia inundar uma área de aproximadamente 505 quilômetros quadrados de floresta tropical amazônica e deslocar milhares de pessoas. As autoridades contestaram a afirmação e argumentaram que a usina forneceria eletricidade para 23 milhões de lares.

Em sua decisão, a CIDH estabeleceu que o governo brasileiro não havia consultado devidamente os grupos indígenas e recomendou que fossem tomadas medidas para proteger as tribos locais e disponibilizar declarações sobre o impacto ambiental e social nos idiomas nativos. Irritada, Rousseff, que havia supervisionado o projeto como ministra de Minas e Energia antes de se tornar presidente, suspendeu a contribuição anual do Brasil à OEA em 2011 e retirou o embaixador do país na OEA. (O Brasil também ignorou as recomendações da CIDH, embora um Tribunal Federal do país tenha suspendido a construção em agosto de 2012 por razões similares: a falta de consulta apropriada a grupos indígenas.).

“O Brasil reagiu de forma exagerada e, desde então, lançou um ataque sistemático contra a comissão,” disse José Miguel Vivanco, diretor da divisão da Human Rights Watch para as Américas. “É decepcionante que um país que almeja assumir responsabilidades globais, inclusive sobre questões de direitos humanos, continue a boicotar a comissão depois da solicitação de informações sobre o impacto da usina sobre as populações indígenas.”

O Brasil tentou estabelecer uma distinção, dizendo que embora apoie o sistema de direitos humanos, acredita que a comissão ultrapassou os limites. A missão brasileira da OEA não respondeu ao pedido feito pelo CPJ para que comentasse a questão, mas em um artigo publicado no jornal argentino Página 12, Guilherme de Aguiar Patriota, assessor de Rousseff, argumentou que não era trabalho da comissão interferir na construção de uma usina. Ele pareceu questionar a integridade das medidas cautelares da comissão, dizendo que as recomendações deveriam ser “substanciadas” e baseadas em critérios “objetivos”.

Na década passada, a CIDH escolheu expandir seu raio de ação, adotando uma agenda mais ambiciosa que inclui questões de exclusão e desigualdade quanto aos direitos de trabalhadores, de povos indígenas e de homossexuais, assim como práticas institucionais deterioradas em Estados democráticos. “Essa nova agenda criou tensões com os governos à medida que programas de desenvolvimento econômico entram em conflito com questões de direitos humanos, como no caso do Brasil,” disse Roberto Saba, reitor da Faculdade de Direito da Universidade de Palermo em Buenos Aires, Argentina.

Autoridades argentinas, embora afirmassem apoiar o sistema, também mencionaram essas tensões. Federico Villegas Beltrán, diretor de direitos humanos no Ministério das Relações Exteriores, disse que o sistema está em crise porque as comunicações entre os Estados e a comissão fracassaram. “Há também uma falta de reflexão dentro do sistema que afetou a CIDH. A comissão precisa se adaptar à nova realidade política,” disse Villegas, referindo-se à influência crescente de nações pouco receptivas à missão de direitos humanos da OEA. Ele afirmou que a Argentina “evitaria tudo o que pudesse debilitar o sistema”, e defenderia a autonomia e independência da comissão.

Mesmo assim, a passividade da Argentina em resposta à ofensiva da ALBA foi significativa. “A Argentina tem sido a defensora mais forte da comissão desde a restauração da democracia no país, em 1983,” disse Cantón, ex-secretário-executivo da CIDH. “Agora, depois de 30 anos, mudou sua posição. É um passo na direção errada.” O peruano Uceda também se mostrou desanimado. Explicou que embora a Argentina usasse uma retórica politicamente correta, sua inação permitia que a restritiva proposta da ALBA avançasse.

Sem o apoio de Brasil e Argentina, os mais ferrenhos defensores do sistema foram Estados Unidos e Canadá. Possivelmente, também, os mais ineficazes. Nenhum dos dois países ratificou a Convenção Americana de Direitos Humanos, refletindo sua crença na preeminência de seus próprios sistemas legais. Essa posição os deixou incapazes de fazer oposição a nações como o Equador, que também invocam sua soberania ao apresentar a proposta para controlar o sistema regional de direitos humanos.

A CIDH pode atuar em casos de litígio contra todos os membros da OEA, incluindo Canadá e  Estados Unidos; de fato, publicou relatórios críticos sobre políticas de imigração, execuções e sobre as detenções na Baía de Guantánamo pelos Estados Unidos. Mas Canadá e Estados Unidos estão fora do alcance do braço judicial da OEA, a Corte Interamericana de Direitos Humanos. A distinção não é meramente burocrática. A corte é o principal meio de impor as recomendações do CIDH quando os Estados membros estão relutantes em segui-las espontaneamente.

O secretário-geral da OEA, o chileno José Miguel Insulza, disse publicamente que se oporia aos esforços para enfraquecer o sistema de direitos humanos, mas suas ações em Cochabamba não foram consistentes com tais declarações. Em resposta à ofensiva da ALBA, Insulza propôs uma revisão do estatuto que rege as ações da CIDH. Sua proposta descreve, de forma geral, mudanças que permitiriam aos governos definir as condições do monitoramento efetuado pela CIDH, impor atrasos à publicação das conclusões da CIDH, e restringir o poder da CIDH de decretar medidas cautelares.

Embora os detalhes devam ser discutidos no Conselho Permanente, os contornos da discussão foram expostos em Cochabamba. Cantón, ex-chefe da CIDH, é extremamente crítico ao papel de Insulza. “Ele tem sido o principal crítico da comissão e a força motriz por trás dos pedidos de mudança,” declarou. Os esforços de Insulza para limitar a comissão, disse Cantón, são piores que a ofensiva da ALBA, dada a posição do secretário-geral e seu proclamado respeito pelos direitos humanos.

A ampla proposta de Insulza, se adotada em detalhes, debilitaria o sistema de direitos humanos, afirmou Vivanco, da Human Rights Watch. “Tanto a comissão como o seu relator para a liberdade de expressão se tornarão irrelevantes,” argumentou. “Uma camada vital da proteção dos direitos humanos dos cidadãos por toda a região será removida se isso acontecer, e as pessoas ficarão vulneráveis a violações.” A proposta também estabeleceria um precedente, representando as primeiras mudanças no mandato do CIDH a não serem adotadas pela própria comissão. “Essa decisão quebraria a regra da autonomia da comissão ao conceder aos Estados, alguns deles inimigos declarados da CIDH, a possibilidade de introduzir mudanças,” advertiu Vivanco. “Ela legitima o enfraquecimento do sistema.”

Insulza não respondeu ao pedido formal do CPJ, por escrito, para comentar o assunto. Em Cochabamba, declarou que “a OEA e seus Estados membros precisam tanto de uma comissão como de uma corte de direitos humanos autônomas e fortes. Mas esses órgãos também precisam levar em consideração, no decorrer do seu trabalho, os pontos de vista dos governos democráticos do hemisfério.” E acrescentou ter esperança que  “a Assembleia adote, com a prudência necessária”, as recomendações impulsionadas pela ALBA.

Alguns analistas comentaram que nações como México, Panamá, Chile e Uruguai podem desempenhar um papel importante na mitigação dos detalhes finais da reforma quando a Assembleia da OEA se reunir em 2013. Esses quatro Estados, que têm expressado apoio geral à autonomia da comissão, poderiam se juntar aos maiores defensores da CIDH para reverter o consenso contra o bloco mais repressivo. “É importante trabalhar em nível nacional para fazer oposição àqueles países com uma agenda que visa debilitar o sistema,” disse o argentino Saba.

A CIDH, criada em 1959 e composta por sete membros independentes eleitos pela Assembleia Geral da OEA, teve um papel central na documentação e denúncia de abusos cometidos pelos regimes ditatoriais nos anos 70 e 80. À medida que a democracia ganhava força na região, o sistema começou a se voltar para o legado das ditaduras e seu impacto nas instituições democráticas. A comissão foi essencial, por exemplo, na documentação e condenação da tortura e dos desaparecimentos sistemáticos que ocorreram sob o regime de Alberto Fujimori, no Peru, nos anos 1990.

A relatoria especial para a liberdade de expressão, criada em 1997, tem enfatizado a necessidade de acabar com a impunidade nos crimes contra a imprensa, denunciado a censura governamental, feito campanhas contra as leis penais de difamação, e promovido o acesso à informação. Graças a seus esforços, leis criminalizando o desacato, ou desrespeito, foram repelidas no Paraguai, Costa Rica, Peru, Chile, Honduras, Panamá, Nicarágua, Uruguai e Bolívia. O México descriminalizou as leis de difamação em nível federal, enquanto a Argentina eliminou a calúnia e a injúria em assuntos de interesse público. Ao longo da década de 2000, o órgão destacou a censura indireta causada pela distribuição desigual de publicidade governamental e de licenças de rádio e televisão.

“Em um período no qual a liberdade de expressão está em jogo nas Américas, o enfraquecimento da relatoria terá consequências extremamente negativas para a liberdade de expressão”, afirmou Cantón, que foi o primeiro relator da CIDH. A relatoria também teve um impacto significativo na vida de jornalistas. Quando a repórter colombiana Claudia Julieta Duque descobriu em 2009 que estava sendo seguida e que suas comunicações estavam sendo interceptadas pelo serviço de inteligência nacional, a CIDH interveio e exigiu que o Estado garantisse sua segurança pessoal.

A batalha legal de nove anos travada por Mauricio Herrera Ulloa, repórter do jornal costarriquenho La Nación, também serve de exemplo. Herrera foi condenado por acusações penais de difamação em 1999, depois que seus artigos no La Nación citaram informações da imprensa europeia sobre alegações de corrupção do ex-diplomata costarriquenho Félix Przedborski. Um tribunal ordenou que Herrera pagasse a Przedborski uma multa equivalente a 120 dias de salário e colocou o nome do jornalista em uma lista oficial de criminosos condenados. Depois que a Suprema Corte costarriquenha rejeitou o recurso do La Nación, em janeiro de 2001, o jornal e o jornalista apresentaram uma petição à CIDH. A Costa Rica, disseram eles, estava efetivamente transformando em crime o questionamento da conduta de um funcionário público.

Em 2003, a CIDH apresentou o caso à Corte Interamericana e pediu que rejeitasse o veredicto contra Herrera. Um ano depois, em uma decisão histórica, a Corte determinou que a Costa Rica violara o direito de Herrera à liberdade de expressão sob a Convenção Americana. A Corte intimou o país a reverter a condenação de Herrera e a pagar ao repórter US$ 30.000 em danos e custas.

“Se não fosse a decisão da Corte, eu teria sido neutralizado em meu trabalho como jornalista, estigmatizado, e teria abandonado a profissão,” disse Herrera, que hoje é diretor da revista Semanario Universidad. Ele afirmou que a decisão da Corte deu ao La Nación e a toda a imprensa costarriquenha a confiança para fazer reportagens aprofundadas sobre assuntos de interesse público. De fato, o La Nación passou a conduzir investigações que levaram a ações penais contra três ex-presidentes acusados de  corrupção.

Este caso demonstra por que líderes individuais de Estados membros teriam um poderoso incentivo para enfraquecer o monitoramento independente dos direitos humanos. Mas também destaca o valor muito maior de se proteger os direitos de todos os cidadãos. “A decisão não foi importante só para mim e para a imprensa costarriquenha,” disse Herrera. “Ela foi essencial para o público e, em última instância, para o sistema democrático.”

Carlos Lauría é o coordenador sênior do programa das Américas do CPJ. Ele liderou missões do CPJ ao Equador, Venezuela, Argentina, Brasil e Bolívia.