От Статьи 19 к Всемирной хартии о свободе прессы

Джоэл Саймон

Право на поиск и получение информации, а также на выражение мнений, закреплено международным правом, региональными соглашениями о правах человека, а также конституциями разных стран во всем мире. На практике, естественно, это право никогда не соблюдалось в полном объеме, а журналисты издавна сталкивались с лишением свободы, жестокими нападениями и даже убийствами в отместку за проводимую ими работу.

Однако сегодня, несмотря на всемирную революцию в сфере телекоммуникаций, происходящую благодаря развитию технологий, ряд правительств оспаривают саму концепцию свободы прессы, утверждая, что она вовсе не является всемирным правом, а требует корректировки с учетом национальной специфики. Во главе этого движения на международной арене стоит Китай, где ужесточается внутренняя цензура и контроль. Группы, отстаивающие свободу выражения мнений, должны повысить ставки в отношениях с правительствами, которые все активнее утверждают, что свободу слова следует ограничить, чтобы учесть соображения культуры и наследия, а также угрозы национальной безопасности.

Рассмотрим ситуацию в Турции, которая, как установил КЗЖ, является ведущей в мире страной – тюремщиком журналистов, 49 из которых по состоянию на декабрь 2012 года были лишены свободы непосредственно в качестве возмездия за их работу. Правительство премьер-министра Реджепа Тайипа Эрдогана заявляет, что власти не преследуют свободу выражения. Наоборот, утверждает оно, власти реагируют на значительную угрозу национальной безопасности.

В стране, история которой изобилует переворотами и восстаниями, порой при поддержке отдельных элементов в средствах массовой информации, такие утверждения государства невозможно просто отмести с порога. Однако в специальном докладе КЗЖ от октября 2012 года установлено, что большинство арестованных журналистов преследуются на основании законов с расплывчатыми формулировками, в которых освещение терроризма приравнивается к содействию терроризму. Во многих случаях доказательства состоят из собственно журналистской работы, включая опубликованные материалы, телефонные разговоры с источниками информации, а также беседы с коллегами.

Недиму Шенеру – одному из ведущих репортеров, занимающихся журналистскими расследованиями – грозит до 20 лет лишения свободы по обвинениям в том, что его критические материалы каким-то образом содействовали государственному заговору. По словам Шенера, который уже отсидел под стражей более года в ожидании суда, правительство пытается убедить общественность, что “обычные нормы права здесь не применимы”.

Ограничения на выражение критических мнений идут в Турции намного дальше якобы существующих угроз национальной безопасности. В стране также запрещены журналистские материалы, которые якобы оскорбляют турецкий народ или влияют на судебные процессы. Если бы Эрдогану удалось добиться своего, под запретом оказались бы и оскорбления. В сентябре 2012 года премьер-министр заявил корреспонденту CNN Кристиан Аманпур в интервью, что принимая критику, он нетерпимо относится к оскорблениям, по всей видимости, сохранив за собой право проводить различие между тем и другим.

В Латинской Америке Рафаэль Корреа, президент Эквадора, также сохраняет за собой право лично определять пределы приемлемой критики, утверждая при этом, что усилия правозащитного подразделения при Организации американских государств (ОАГ) по поддержанию международных юридических стандартов – угроза суверенитету страны. В одном хорошо задокументированном случае Корреа подал иск против ведущей ежедневной газеты Эквадора El Universo, в результате чего старшие редакторы газеты были приговорены к лишению свободы, а на газету наложен штраф размером 40 миллионов долларов. Когда Верховный суд страны утвердил приговор, Корреа помиловал осужденных, но поклялся при этом, что “простит, но не забудет“.

Осуждение журналистов El Universo по уголовному делу, основанному исключительно на критических выступлениях, было оспорено специальным докладчиком ОАГ по свободе выражения как нарушение Американской конвенции по правам человека. Корреа не только дал резкую отповедь специальному докладчику и Межамериканской комиссии по правам человека (МАКПЧ), но и ощетинился против самой идеи, что Эквадор-де связан международно-правовыми нормами.

Объединив силы с блоком единомышленников из числа латиноамериканских лидеров, включая Уго Чавеса из Венесуэлы и Даниэля Ортегу из Никарагуа, Корреа добился от стран-членов ОАГ предварительного одобрения инициативы, которая резко ограничила бы полномочия и диапазон действий МАКПЧ и ее специального докладчика. Эти правила вступят в силу, если будут утверждены Генеральной ассамблеей в 2013 году. Между тем Венесуэла предприняла беспрецедентный шаг, выйдя из Американской конвенции по правам человека, что стало в целом символическим, но при этом весьма демонстративным жестом.

“Чавес считает Американскую конвенцию по правам человека препятствием к построению в Венесуэле своего видения общества”, – отметил Клаудио Гроссман – декан Юридического колледжа при Американском университете и бывший президент МАКПЧ. Гроссман признал значительную угрозу, которую Корреа, Чавес и прочие представляют для региональной системы прав человека, защищающей свободу выражения по всему американскому континенту, однако заключил при этом: “Не думаю, что они одержат верх”.

Угрозы для международно-правовой системы, защищающей свободу выражения, проистекают из множества кругов. Лидеры исламского мира издавна заявляют о своем праве ограничивать выражение мнений, оскорбляющих религиозные чувства. В Организации Объединенных Наций они отстаивали различные резолюции, где осуждается диффамация религии. Если их усилия приведут к успеху, то богохульство может стать международным преступлением. В сентябре, после появления провокационного видеофильма “Невинность мусульман” с насмешками над Пророком Мухаммедом, споры о пределах свободы слова и религии достигли трибуны Генеральной Ассамблеи ООН.

Выступая в ООН, президент США Барак Обама утверждал, что свобода выражения – не американская и не западная ценность, а всеобщий идеал. Обама заявил, что “в эпоху, когда любой человек с мобильным телефоном способен распространять оскорбительные взгляды по всему миру простым нажатием кнопки, идея о нашей способности контролировать поток информации устарела”. Президент Египта Мухаммед Мурси ответил отповедью, заявив, что неприемлемо навязывать американские стандарты свободы выражения всему миру через Интернет, и что Египет не обязан терпеть высказывания, которые разжигают ненависть, углубляют невежество или проявляют неуважение к другим. Позицию Мурси поддержали многие другие правительства, в частности представляющие страны мусульманского мира.

Китайские власти также рассматривают глобальный характер Интернета как угрозу, хотя при этом делают упор на национальную безопасность и стабильность, утверждая, что здесь требуется вмешательство ООН. Согласно представлениям правительства Китая, Интернет должен функционировать подобно национальной системе автодорог, которая, будучи частью глобальной сети, регулируется конкретными законами и нравами каждой страны. Для реализации этого видения в своих границах Китай использует различные средства: фильтрацию зарубежного новостного контента (включая недавние разоблачения личного богатства китайских руководителей в международных СМИ), а также цензуру, запугивание и преследование критиков внутри страны.

Задача Китая была бы гораздо проще при наличии централизованной системы управления Интернетом, определяемой не интересами отдельных пользователей, а суверенными государствами, что вывернуло бы наизнанку ныне действующую парадигму. Предложение Пекина, согласно которому Интернетом должна управлять ООН, поддерживают многие другие государства, в том числе Иран, который пытается использовать китайскую технологию для создания так называемой “халяльной” или санкционированной местной сети, где нет подрывных политических высказываний и религиозной критики.

По словам Шерон Хом – исполнительного директора группы “За права человека в Китае”, Китай не отвергает международные стандарты свободы выражения целиком и полностью. Вместо этого КНР утверждает, что такие стандарты необходимо адаптировать к “национальной специфике”, заявляя при этом, что в Китае ограничения оправданы с учетом факторов национальной безопасности. На международной арене Китай искусно использует опасения западных государств в связи с угрозами кибер-атак и кибер-преступности, и при этом культивирует в развивающемся мире поддержку глобальной системы контроля за Интернетом и подает Всемирную сеть в качестве важнейшего элемента глобальной инфраструктуры, подчиненную “гегемонистским интересам США”.

Хом утверждает, что если западные демократические государства не воспрепятствуют Китаю, то при этом неизмеримо окрепнут возможности Пекина по формированию всемирной коалиции, которая поддерживает контроль и мониторинг Интернета или, по крайней мере, терпимо относится к этой идее. Демократические государства “не могут позволить себе оказаться заложниками своих страхов”, – сказала она. – “Нельзя допустить, чтобы в дискуссии по поводу Интернета возобладала государственная риторика”.

В Статье 19 принятой в 1948 году Всемирной декларации прав человека прямо говорится, что “Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ.” В Международном пакте о гражданских и политических правах – многостороннем договоре, принятом Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 году, в целом подтверждаются эти формулировки, но также излагаются ограничения, допустимые в целях защиты прав и репутации других лиц, национальной безопасности и общественного здоровья, при условии, что такие ограничения закреплены законом.

“Эта короткая фраза – “независимо от государственных границ” – неординарна даже в мире договоренностей о правах человека”, – указывает Тимоти Гартон Эш, профессор Оксфордского университета и эксперт по новой истории Европы, занятый написанием книги о свободе выражения в мире. “Большинство соглашений о правах человека представляют собой обязательства и требования, налагаемые на государства по вопросам их обращения с собственными гражданами”.

Транснациональный характер права на свободу выражения отражается и в региональных договорах о правах человека, например, в Американской конвенции о правах человека, где в Статье 13 содержится явно выраженный запрет на предварительную цензуру на американском континенте. Хотя характер допустимых ограничений служит источником дискуссий и споров, региональные правозащитные организации, включая Европейский суд по правам человека и МАКПЧ, прочно зарекомендовали себя в вопросах свободы выражения. Однако поскольку правовые принципы, лежащие в основе свободы прессы, оказались под атакой со стороны многих правительств по всему миру, возник реальный и растущий риск возможного свертывания базовых стандартов.

Основной вызов заключается в том, что Интернет и другие современные технологии связи воплотили в жизнь когда-то абстрактный идеал, выраженный в Статье 19, согласно которой право на свободу выражения выходит за государственные границы.

“Свобода самовыражения была расширена во второй половине 20-го века благодаря распространению демократии”, – отмечает Эш, который помог создать Интернет-сайт Freespeechdebate.com. На этом сайте проводится всемирная дискуссия о свободе самовыражения в цифровую эру. “Ныне мы имеем зарождающуюся сверхдержаву – Китай, где применяются нормы 19-го века относительно государственной власти. Многие страны считают эту точку зрения привлекательной. Пример Китая им очень интересен. Бывшие колониальные страны всего мира могут сказать: “Да, вы должны уважать наши границы”.

Интернет разрушает устоявшиеся схемы двояким образом. Во-первых, он затрудняет контроль над идеями, информацией и изображениями, поступающими в страну извне. Некоторые материалы, доступные пользователям Интернета по всему миру, от порнографии и антирелигиозных трактатов до разоблачения коррупции и нарушений прав человека, являются шокирующими и даже дестабилизирующими в странах, издавна контролировавших поток информации. Во-вторых, новые информационные технологии упрощают обмен новостями и информацией внутри страны, облегчают формирование политическими движениями оппозиционных групп. Наглядный тому пример – так называемая Арабская весна, – однако Интернет оказался разрушающей устои политической силой в разных странах, от Ирана до Вьетнама. Правительства этих стран стремятся контролировать собственно Интернет, одновременно преследуя отдельных сетевых диссидентов, в том числе журналистов.

При этом в отчете специального докладчика ООН о свободе самовыражения Франка Ларю от 2011 года отмечается, что конкретные формулировки Статьи 19 предвосхитили развитие новых информационных технологий. Таким образом, те же принципы международного права, которые издавна применяются в отношении традиционных СМИ, распространяются и на всех пользователей Интернета по всему миру.

Хотя при наличии угроз национальной безопасности международным правом допускаются некоторые ограничения, нет никаких правовых оснований для широких и огульных ограничений, установленных такими странами, как Турция, во имя борьбы с терроризмом. В 1985 году группа правоведов разработала Йоханнесбургские принципы национальной безопасности и свободы самовыражения. В них заявлено: “Никакие ограничения свободы самовыражения и информации на основании национальной безопасности не могут устанавливаться, если правительство не продемонстрировало, что такое ограничение предписано законом и необходимо в демократическом обществе для защиты законных интересов национальной безопасности. Обязанность продемонстрировать обоснованность ограничений возлагается на правительство”.

Международным правом также не допускается ограничивать выражение идей, оскорбительных или шокирующих для религиозных верований, но допускается запрет агитации за “национальную, расовую или религиозную ненависть, которая представляет собой подстрекательство к дискриминации, враждебности или насилию”. Однако работа по определению понятия “ненавистнических высказываний” в международном контексте оказалась непростой. Различные правительства злоупотребляют данным понятием, обосновывая им ограничения законной и правомерной критики. Например, многие правительства африканских государств утверждают, что ничем не стесненная свобода прессы в “западном” духе усугубляет этнические противоречия. В Руанде, где роль местных радиостанций разжигавших геноцид 1994 года документально доказана, критически настроенных журналистов регулярно подвергают судебному преследованию на основании законов, устанавливающих уголовное наказание за “подстрекательство к племенной ненависти” и “разделению”, лишают их свободы или вынуждают покинуть страну.

Мурси и другие лидеры исламского мира, по сути, выдвигают тот же аргумент, согласно которому всемирный характер Интернета навязывает западные стандарты свободного выражения государствам, которые не желают терпеть издевательств и унижения их глубоких религиозных верований. Довод Мурси не лишен смысла, но верно и обратное: ограничения на свободу самовыражения, установленные в Египте, Пакистане или Иране во имя религии – род глобальной цензуры. Она лишает мир актуальной и своевременной информации, которая в противном случае была бы доступна через электронные сети лицам, ответственным за принятие международных решений, и гражданам всего мира.

Основополагающий международно-правовой консенсус за свободу самовыражения достаточно прочен, чтобы дать твердую отповедь авторитарным лидерам, стремящимся обеспечить правовое и политическое прикрытие для своей запретительной политики. Говоря простыми словами, в международном праве нет оснований для проведения различий между критикой и оскорблением, как предлагает премьер-министр Турции Эрдоган; нет оснований для запрета на высказывания, которые “углубляют невежество” или “проявляют неуважение к другим”, как это предлагает сделать Мурси; нет также оснований для широких ограничений на информационное содержание Интернета, которых добивается Китай. Уголовные дела о клевете, которые президент Эквадора Корреа использовал как дубинку против своих критиков из СМИ, нарушают основополагающие принципы, перечисленные в межамериканском праве. Раздраженные нападки Корреа на МАКПЧ за отстаивание этих прав не обоснованы и опасны.

Международное право и юриспруденция крайне важны для реализации выраженных в Статье 19 идеалов, но столь же важны и политические действия. Защитники свободы самовыражения должны объединиться вокруг четкого, краткого и доступного заявления о том, что на практике означает осуществление этих идеалов. Здесь требуется всемирная хартия о свободе самовыражения.

Решение о том, что следует включить в подобную хартию, должно приниматься группами гражданского общества по согласованию с юридическими экспертами. Вне всякого сомнения, следует учитывать точку зрения правительств на такие вопросы, как национальная безопасность, и, по возможности, поощрять диалог между национальными организациями, отстаивающими свободу самовыражения, и официальными лицами государства. Однако компромисс невозможен, когда дело доходит до идеалов, перечисленных в Статье 19 – идеалов, объединяющих по всему миру людей, ведущих борьбу за то, чтобы выразить свои мысли или получить независимую информацию.

Хотя по вопросам свободы самовыражения и свободы Интернета имеются различные заявления, принципы и декларации, многие из них носят технический, юридический, региональный или узкий характер. Что требуется, так это новый документ, который не только по новому излагает давно установленные международным правом принципы, но и предлагает их воплощение через конкретные и поддающиеся проверке положения.

Как минимум, в глобальной хартии о свободе самовыражения следует четко заявить, что предварительная цензура, государственный контроль над Интернетом, уголовное наказание за диффамацию, закон об уголовном наказании за богохульство, а также возбуждение высокопоставленными чиновниками исков о клевете несовместимы с гарантиями Статьи 19. Угрозы или насильственные акты, используемые правительством с целью сдержать проявление критики или идей, неизменно неприемлемы и подлежат осуждению. Более того, правительства обязаны расследовать преступления против свободы самовыражения, включая нападения на журналистов.

Такая хартия должна быть официально одобрена всемирным сообществом борцов за свободу самовыражения, причем на правительства отдельных стран следует оказать давление, требуя, чтобы они заявили о публичной приверженности ее принципам. Некоторые руководители с готовностью примут хартию; других можно к этому принудить; многие будут сопротивляться. Идея в том, чтобы в конечном итоге заручиться достаточно широкой поддержкой, что в конечном итоге приведет к восприятию правительств, отказавшихся одобрить хартию, в качестве отторженцев. Между тем, государства, которые обязались соблюдать эти принципы, также должны дать согласие на проведение периодической независимой оценки на предмет соблюдения этих принципов.

Нарастающие нападки нетерпимо настроенных руководителей на всеобщий характер идеалов, перечисленных в Статье 19 Всеобщей декларации прав человека, угрожают не только критически настроенным журналистам, но и людям из всех регионов мира, которые используют новые технологии для выражения своих идей и получения информации. Консенсус, сформированный гражданским обществом и воплощенный в четких, достижимых и проверяемых стандартах, не только поддержит работу средств массовой информации, но и позволит людям повсеместно и в полном объеме реализовать потенциал информационной революции.

Джоэл Саймон – исполнительный директор Комитета по защите журналистов. В 2011 году возглавлял миссию КЗЖ в Турции.